我國是食糖生產(chǎn)大國、消費大國和進(jìn)口大國，但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平“大而不強”，與其它主產(chǎn)國相比仍處于較低水平。糖料品種老化、機械化進(jìn)程滯后、制糖行業(yè)創(chuàng )新能力不足、企業(yè)杠桿率較高、閑置產(chǎn)能較多等瓶頸問(wèn)題長(cháng)期以來(lái)未得到有效解決，在全球食糖市場(chǎng)上嚴重缺乏競爭力。近年來(lái)，國家相繼通過(guò)一些產(chǎn)業(yè)政策對食糖產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護和調控，但對提振產(chǎn)業(yè)競爭力收效甚微。預計2017/18榨季國內食糖行業(yè)將再度虧損，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的國內外形勢愈發(fā)嚴峻。國內行業(yè)主體紛紛呼吁國家盡快出臺扶持政策，如何利用政策引導提升產(chǎn)業(yè)競爭力值得認真探討。

一、食糖產(chǎn)業(yè)政策的調整思路

所謂產(chǎn)業(yè)政策，是政府為了一個(gè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，彌補市場(chǎng)缺陷、有效配置資源、熨平經(jīng)濟震蕩、增強產(chǎn)業(yè)適應能力而設立的。近年來(lái)，國家有關(guān)食糖產(chǎn)業(yè)政策不斷出臺、政策工具箱儲備日漸減少，如何營(yíng)造一個(gè)公平健康的市場(chǎng)環(huán)境，真正有效發(fā)揮政策在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的促進(jìn)作用，需要注意以下三個(gè)方面的問(wèn)題。

1.產(chǎn)業(yè)政策應充分尊重市場(chǎng)規律

產(chǎn)業(yè)的形成、發(fā)展與消亡是由多種因素綜合決定的。如自20世紀90年代以來(lái)，隨著(zhù)東部沿海地區勞動(dòng)力、土地成本的不斷上升，我國甘蔗種植開(kāi)始由東部沿海向廣西、云南等西南地區集中，廣東地區的甘蔗種植不斷萎縮。但時(shí)至今日，廣東省的甘蔗種植并未徹底消亡，種植面積和食糖產(chǎn)量在主產(chǎn)區中位居第三，其原因是多方面的：一是與香蕉、菠蘿、蔬菜等當地主要競爭作物相比，甘蔗種植投入較少，且在訂單農業(yè)模式下農民種植的甘蔗不愁銷(xiāo)售，收益相對穩定；二是甘蔗種植田間管理相對省心，不耽誤農民從事兼業(yè)經(jīng)營(yíng)。與此同時(shí)，不可忽視的是糖料種植與下游的食糖生產(chǎn)相互依存、缺一不可，如果下游制糖企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善、持續虧損、停止生產(chǎn)，那么由于糖料蔗用途的單一性，上游的甘蔗生產(chǎn)則很可能迅速消亡；反之，如果甘蔗種植面積過(guò)分萎縮，下游制糖企業(yè)“無(wú)米下炊”，也將失去其存在的基礎。廣東當地糖料種植和食糖生產(chǎn)在長(cháng)期的歷史演化中，已經(jīng)形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈條和緊密的依存關(guān)系，在波動(dòng)變化的食糖市場(chǎng)中得以存續下來(lái)。所以，雖然廣東省食糖產(chǎn)業(yè)近年來(lái)發(fā)展不甚理想，但其是否應該繼續保留，應交由市場(chǎng)來(lái)決定，遵從市場(chǎng)經(jīng)濟規律，如果其制糖成本居高不下，或者有更好的替代作物，自然會(huì )退出市場(chǎng)競爭；相反，如果其能夠在市場(chǎng)上存續下來(lái)，政府不應通過(guò)差別性的產(chǎn)業(yè)政策迫其退出。

2.產(chǎn)業(yè)政策要兼顧公平與效率

近年來(lái)，隨著(zhù)1500萬(wàn)畝糖料蔗生產(chǎn)保護區的劃定，我國食糖產(chǎn)業(yè)扶持政策逐步向廣西、云南兩省區傾斜，這主要是由于廣西、云南是我國糖料的主產(chǎn)區，在全國食糖總量中的占比很高。有觀(guān)點(diǎn)認為，保住了廣西、云南的食糖產(chǎn)業(yè)就相當于保住了中國糖業(yè)。但我們認為，食糖產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施要兼顧公平與效率。

一是政策的公平性問(wèn)題。如果僅僅制定針對廣西、云南的扶持政策，很可能使得其他主產(chǎn)區的糖農和相關(guān)主體利益受損，從而引發(fā)公眾對政策公平性的爭議。如假設國家出臺針對廣西、云南的甘蔗直接補貼政策，按每噸甘蔗補貼40元、出糖率12.5%計算，制糖成本將降低320元/噸，也即意味著(zhù)除廣西、云南之外的所有甘蔗產(chǎn)區制糖業(yè)競爭力大幅下降。受此影響，這些地區的種植結構和產(chǎn)業(yè)結構在短期內將面臨轉型的巨大壓力，糖農、糖廠(chǎng)、產(chǎn)業(yè)工人等相關(guān)主體的切身利益將受到嚴重侵害，糖農返貧、糖廠(chǎng)破產(chǎn)、工人失業(yè)等一系列連鎖反應將會(huì )在短期內爆發(fā)，對當地脫貧攻堅目標的如期實(shí)現和社會(huì )秩序的正常運轉都將構成現實(shí)威脅。

二是政策的導向性問(wèn)題。雖然廣西、云南是我國食糖的最大產(chǎn)區，相關(guān)配套設施完善，但是受自然條件等因素的制約，其產(chǎn)業(yè)競爭力在我國并不是最強的，其噸糖成本遠高于以?xún)让晒艦榇淼谋狈教鸩颂菑S(chǎng)。因此，如果只是出臺針對廣西、云南的扶持政策，則容易引起社會(huì )對國家政策“扶弱不扶強”、“管大不管小”的誤讀，從而一方面加劇傳統的“等靠要”思想，另一方面打擊行業(yè)自主創(chuàng )新和探索，長(cháng)遠來(lái)看不利于行業(yè)的健康發(fā)展和競爭力的培育提升。

3.產(chǎn)業(yè)政策要有動(dòng)態(tài)調整機制

當前，產(chǎn)業(yè)政策的制定與傾斜是基于規模優(yōu)勢的判斷，但從動(dòng)態(tài)發(fā)展的角度來(lái)看，廣西、云南兩省區的食糖產(chǎn)量在我國的占比有下降的可能。近年來(lái)，以?xún)让晒艦榇淼谋狈教鸩水a(chǎn)區不斷探索現代農業(yè)的生產(chǎn)管理方式，在機械化推廣和田間管理方面取得了顯著(zhù)成果，甜菜單產(chǎn)、含糖率、制糖成本等技術(shù)指標明顯優(yōu)于甘蔗，甜菜糖產(chǎn)量也不斷增加，在我國食糖產(chǎn)業(yè)中的占比不斷提升，且有繼續增加的趨勢。此外，廣東、海南等傳統蔗區也不斷探索，積累了許多好的經(jīng)驗和做法，相比廣西、云南具有一定的非對稱(chēng)優(yōu)勢。2008/09榨季——2017/18榨季，我國甜菜糖的占比由7.3%上升至11.2%，廣西、云南兩省區的食糖占比由79.4%下降到78.6%。相應地，產(chǎn)業(yè)政策也應建立動(dòng)態(tài)調整機制，保持一定的政策彈性，靈活應對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)環(huán)境的變化。

二、食糖產(chǎn)業(yè)政策調整的對策建議

當前，我國農業(yè)供給側結構性改革正在深入推進(jìn)，農業(yè)生產(chǎn)品質(zhì)較低、成本難降、庫存較高、產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題在食糖產(chǎn)業(yè)表現得尤為突出。因此，為了產(chǎn)業(yè)可持續的健康發(fā)展，需要進(jìn)一步加大改革力度，理順當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題，明確市場(chǎng)化的改革思路，完善相應的產(chǎn)業(yè)政策。

1.審慎出臺產(chǎn)業(yè)扶持政策，營(yíng)造公平競爭的國內環(huán)境

我國食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨“內憂(yōu)外患”，國內糖料種植成本剛性上升，國內外食糖價(jià)差巨大，國內產(chǎn)業(yè)競爭力孱弱。但是作為重要的農產(chǎn)品，食糖產(chǎn)業(yè)涉及國家安全和糖農收入，不能放任不管，需要國家出臺相應的產(chǎn)業(yè)扶持政策。一方面，應通過(guò)調控食糖進(jìn)口、打擊非法走私等，合理控制食糖進(jìn)口規模和節奏，在發(fā)揮國際市場(chǎng)調節作用的同時(shí)，防范國際市場(chǎng)對國內市場(chǎng)造成沖擊；另一方面，要兼顧國內不同產(chǎn)區、不同品種，營(yíng)造公平競爭環(huán)境，國家政策不應以簡(jiǎn)單地以通過(guò)增加財政投入降低某一特定產(chǎn)區的制糖成本為導向，而是要在考慮產(chǎn)區、品種公平的同時(shí)，向有競爭優(yōu)勢的地區和品種適度傾斜，以引導國內行業(yè)主體重視基礎競爭力的提升，培育市場(chǎng)競爭意識，減少對國家政策和財政資金的依賴(lài)和預期。

2.改善糖料種植的基礎條件，著(zhù)力降低生產(chǎn)成本

一是提升糖料種植機械化水平。進(jìn)一步放寬專(zhuān)業(yè)機械的農業(yè)補貼范圍，提高農用機械的購機補貼額度，同時(shí)利用國家相關(guān)農業(yè)行業(yè)科技項目，通過(guò)建立穩定長(cháng)效的投入機制，加快研發(fā)適用于坡地生產(chǎn)的小型甘蔗機械。同時(shí)，要改進(jìn)傳統種植習慣，使之更適應現代化的農機作業(yè)標準，促進(jìn)農藝與農機融合發(fā)展。

二是推進(jìn)糖料種植規模化水平。鼓勵種植大戶(hù)、家庭農場(chǎng)和農民專(zhuān)業(yè)合作社等新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展規模連片種植，對規模種植給予項目?jì)A斜。加快土地整治工作，將小塊分散的土地集中起來(lái)連片生產(chǎn)，實(shí)現規模經(jīng)營(yíng)。切實(shí)落實(shí)獎補政策，有條件的地區加快推進(jìn)“小塊并大塊”的土地整治工作。

三是加大良種研發(fā)推廣力度。進(jìn)一步加大資金支持力度，加強良種繁育體系建設；深入推進(jìn)農業(yè)科技成果權益改革試點(diǎn)，尤其是糖料種業(yè)科研成果權益分配改革試點(diǎn)的建設，提升科研人員研發(fā)積極性；發(fā)展市場(chǎng)化的新型科技研發(fā)機構，推動(dòng)科技成果產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與技術(shù)緊密結合；開(kāi)展技術(shù)培訓服務(wù)，促進(jìn)新品種推廣應用。

四是積極推動(dòng)行業(yè)合并重組。淘汰一批加工能力小、技術(shù)裝備落后、管理水平較差的制糖廠(chǎng)，推動(dòng)合并重組，形成規模效應；支持糖廠(chǎng)引進(jìn)先進(jìn)裝備、改進(jìn)制糖工藝、提高管理水平、做好副產(chǎn)品的綜合利用，降低制糖成本。

3.穩定國內食糖市場(chǎng)秩序

一是規范產(chǎn)區管理。政府、行業(yè)組織應根據區域內壓榨能力劃分相對固定的產(chǎn)區，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，保障糖廠(chǎng)對產(chǎn)區內原料的收購權，防范原料外流，維護正常的市場(chǎng)秩序。

二是加強信息發(fā)布和市場(chǎng)管理。加強對期、現貨食糖市場(chǎng)的有效監管和懲處力度，切實(shí)防范過(guò)度投機炒作，積極配合國家宏觀(guān)調控，充分發(fā)揮白糖期貨市場(chǎng)服務(wù)糖業(yè)實(shí)體經(jīng)濟發(fā)展的功能。

三是推進(jìn)糖料收購價(jià)改革。逐步建立以糖份為主要標準的糖料定價(jià)體系，實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)；建立由物價(jià)、市場(chǎng)監管、工信、農業(yè)等部門(mén)共同參與的糖份測度監管體系，確保糖分測度科學(xué)有效。

轉自：農產(chǎn)品期貨網(wǎng)